La militarización de la seguridad pública sin ambages. El modelo de la Guardia Nacional mexicana ha sido el mismo que el de la Guardia Nacional Bolivariana de Venezuela, una guardia militar. El presidente Andrés Manuel López Obrador anunció que presentará una reforma constitucional en 2023 “para que la Guardia Nacional forme parte de la Secretaría de la Defensa Nacional, como la Fuerza Aérea Mexicana”[1] con lo que quitaría la máscara constitucional de institución civil a la corporación que desde su nacimiento ha sido militar.
La Guardia Nacional Bolivariana, creada en 1937, es uno de los cinco componentes que integran a las Fuerzas Armadas Bolivarianas de Venezuela. Los otros cuatro componentes son el Ejército Bolivariano, la Armada Bolivariana, la Aviación Militar Bolivariana y la Milicia Bolivariana. La Guardia Nacional mexicana, creada fundamentalmente con militares y dirigida por militares, a pesar de que la constitución dice que debe ser una institución civil, será formalmente -como en Venezuela- un componente más de las fuerzas armadas mexicanas.
A principios de los años treinta del siglo 20 y después de haberse intentado en Venezuela, desde 1810, al menos cinco diferentes modelos de instituciones de seguridad, Rufino Blanco, político venezolano, recomendó la creación de una Gendarmería bajo el modelo de la Guardia Civil Española y bajo el nombre, inicialmente, de Guardia Nacional de Policía.[2]
La idea no era nueva. México ya la había intentado ocho décadas antes. Al triunfar la reforma liberal de 1854, una de las principales preocupaciones de ciudadanos y gobernantes -igual que ahora- era la inseguridad, especialmente el bandolerismo en los caminos. José María Lafragua, ministro de Gobernación del presidente Ignacio Comonfort -antecesor del presidente Benito Juárez- propuso una solución: copiar el modelo de la Guardia Civil Española, fundada en 1844. La nueva institución nació el 16 de enero de 1857. Fueron los “guardias rurales” o simplemente “los rurales”, institución que funcionó hasta 1910, bajo la Ley Orgánica de la Guardia de Seguridad de la República Mexicana.[3] Desde antes de esta institución y hasta los años presentes, México sigue sin consolidar un modelo de seguridad y continúa reinventando instituciones. Desde hace años se señalaba al presidente Calderón como responsable de la militarización de la seguridad pública. Hoy podemos hablar de la militarización de la vida nacional, en muchos aspectos.
Volvamos a Venezuela. Entre 1935 y 1941, una misión militar española comandada por el capitán Cecilio Suárez, integrante de la Guardia Civil, cooperó en la creación del modelo venezolano, que nació el 4 de agosto de 1937. Desde su creación pertenece al Ministerio de la Defensa. En 1950 le fue asignada además la seguridad en las prisiones, la seguridad en los puertos y la protección de los bosques. En 2008 se hizo cargo también de la inmigración ilegal, el tráfico de drogas y los secuestros. Cuenta con 37 mil integrantes, un número similar a los que tenía la extinta Policía Federal de México.
Compartiré con mis posibles cuatro lectores (parafraseando al periodista Germán Dehesa) algunas conclusiones del estudio de las 47 gendarmerías o guardias que existen en igual número de países, que publiqué en mi libro Gendarmería y otras soluciones para la Seguridad Pública y la Seguridad Interior.[4] https://alvarovizcaino.com.mx/publicaciones-dr-alvaro-vizcaino/#libros
Gendarmería es el género, cuyas especies son guardias civiles, guardias nacionales y carabineros, entre otras denominaciones. Su objetivo es preservar la seguridad interior. Son -o deben ser- instituciones intermedias entre las policías (encargadas de la seguridad pública) y los ejércitos (a cargo de la seguridad nacional, tanto interior como de defensa ante agresiones del exterior). En pocas palabras, son “policías más fuertes” que las policías locales, con disciplina y formación militarizada -no militar- y con capacidad de despliegue operativo donde no hay o es insuficiente o deficiente la policía local.
La primera institución con ese carácter fue la Gendarmería Nacional de Francia que se constituyó en 1720. Esa institución, más los Carabineros de Italia (1814) y la Guardia Civil española (1844), son las tres “gendarmerías madre”, modelos que fueron copiados por otros 44 países de tradición latina o que fueron colonias de Francia, España o Italia. Este tipo de instituciones no existen en países anglosajones.
Existen cuatro modelos de estas instituciones, de acuerdo con su conformación y mando: civiles, militares, mixtas y multinacionales. Las multinacionales son la Fuerza de Gendarmería Europea y la Fuerza de Gendarmería Mediterránea.
La tendencia internacional en el siglo 21 es que la conformación y mando de estas instituciones sean civiles, que sean policías con capacidades similares a las militares, no militares con formación policial. La Gendarmería Nacional de Francia migró de un mando militar a uno civil en el año 2009, al depender orgánica y funcionalmente del Ministerio del Interior. La Guardia Civil de España tiene un mando y conformación mixta, pues depende del Ministerio del Interior y del Ministerio de la Defensa y, desde enero de 2020, es dirigida por primera vez por una mujer, María Gámez, que además no es militar, sino una abogada que había sido concejala en Málaga. Los Carabineros de Italia eran un arma del Ejército italiano hasta el año 2000, en que se estableció su dependencia del Ministerio del Interior. Los Carabineros de Chile y la Gendarmería Argentina migraron del mando militar al mando civil en 2011, al sumarse al marco internacional de respeto a los derechos humanos; marco que México adoptó con una gran reforma constitucional precisamente en 2011.
44 instituciones se crearon antes del año 2001 y sólo 3 en las últimas dos décadas. De hecho, 22 instituciones son del siglo 19 o anteriores, lo que explica que en su mayoría tuvieron un origen militar.
En 23 países dependen del Ministerio de la Defensa, mientras que en 22 países dependen del Ministerio del Interior o del Ministerio de Seguridad. Solo dos países (España y Portugal) tienen conformación y mando mixto (civil-militar).
De las 47 instituciones, solamente tres se denominan “guardias nacionales”: la Guardia Nacional Republicana de Portugal (de mando mixto), la Guardia Nacional de Túnez (creada en 1956 y de mando civil) y la Guardia Nacional Bolivariana de Venezuela (militar, como se ha señalado).
La diferencia entre México y los otros 46 países es que es que el gobierno mexicano desapareció a la Policía Federal, mientras que en los otros 46 países -incluyendo a Venezuela- existen tres instituciones: ejército, policía nacional o federal y una institución para la seguridad interior (gendarmería, guardia o carabineros).
Por ejemplo, en Venezuela existe la Policía Nacional Bolivariana (con 35,000 integrantes), la Guardia Nacional Bolivariana (como parte de las Fuerzas Armadas Bolivarianas) y otras cuatro “armas”: ejército, armada, aviación y milicia. En Argentina existe una Gendarmería Argentina, una Policía Federal y un Ejército. En Francia existe una Gendamería Nacional, una Policía Nacional y un Ejército. En España hay una Guardia Civil, una Policía Nacional y un Ejército. En Italia hay Policía Nacional, Carabineros y Ejército. La excepción es Chile, que tiene dos instituciones: Los Carabineros (institución para la seguridad pública e interior dependiente del Ministerio del Interior y de Seguridad Pública de Chile) y el Ejército (a cargo de la seguridad nacional). En México ya solo hay en el orden federal una sola institución: las fuerzas armadas.
De las 23 guardias militares, 17 se ubican en países de África, 5 en países de Europa y dos en Asia. Al analizar el sistema de gobierno de los países donde operan gendarmerías o guardias militares, 18 se encuentran en países gobernados por dictaduras y 5 en democracias. En cambio, de los 22 países que tienen instituciones de mando civil, 20 operan en democracias y sólo dos en dictaduras.
Las gendarmerías civiles se encuentran 10 en Europa, 5 en Asia, 4 en América y 3 en África. En conclusión, 3 de cada 4 gendarmerías militares se encuentran en dictaduras mientras que 9 de cada 10 gendarmerías de mando civil se encuentran en democracias.
En cuanto a las de mando mixto (civil-militar) hemos señalado que son la de España y la de Portugal. La de España actualmente bajo el mando de una mujer civil y la de Portugal al mando de un militar, pero depende tanto del Ministerio de Administración como del Ministerio de la Defensa.
Alfonso Durazo, ex Secretario de Seguridad y Protección Ciudadana justificó la iniciativa de adscripción de la Guardia Nacional mexicana al ejército en el hecho de que si la institución está conformada principalmente por soldados y marinos, lo más práctico es que tenga una adcripción a la Secretaría de la Defensa Nacional. Además, en que no existe una mando civil capaz de dirigir la Guardia Nacional. Ambos argumentos son, en mi opinión, ciertos. Sin embargo, el análisis comparado con otros países lleva a varias conclusiones: la tendencia internacional es un mando civil, no uno militar; fue un error desaparecer a la Policía Federal; y que la integración de la Guardia Nacional debió hacerse con civiles, no con militares, pues no se puede cambiar el ADN de los militares para convertirlos en policías.
La Guardia Nacional ha incumplido con lo dispuesto en su propia ley que establece que sus integrantes deben obtener el Certificado Único Policial. La Guardia Nacional es una institución de seguridad pública, conforme al décimo primer párrafo del artículo 21 constitucional. Los integrantes de las instituciones de seguridad pública deben contar con dicho certificado, que suma cuatro evaluaciones: de control de confianza, de competencias policiales básicas, del desempeño policial y de formación inicial policial. Solo 10,396 integrantes de la Guardia Nacional cuentan con dicho certificado, esto es, 9.9% del total del estado de fuerza.
La sesiones de Parlamento Abierto en el Senado de la República, previas a la reforma constitucional, en que miembros de la sociedad civil y la academia alertaban de los riesgos de la militarización fueron ignoradas. Todo fue una faramalla. El artículo 5º transitorio de dicha reforma autorizó la participación de las fuerzas armadas en tareas de seguridad pública por la puerta de atrás. El décimo párrafo del reformado artículo 21 constitucional que estableció que la Guardia Nacional es de carácter civil quedó inoperante de origen.
La Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana, sin mando operativo policial, carece de sentido. En la práctica, le quedan dos funciones: las prisiones federales y el servicio de protección federal, dedicado a cuidar inmuebles del gobierno, que tal vez ya no justifiquen la estructura administrativa de una Secretaría de Estado, mientras que la construcción de políticas públicas en la materia es tarea del Consejo Nacional de Seguridad Pública y el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, conforme a la Ley General de la materia.
Así pues, veremos si funciona en México el modelo venezolano de Guardia Nacional. La militarización de la seguridad pública. Por lo pronto hay que mencionar que ese país tiene una tasa de homicidios dolosos de 37 por cada 100,000 habitantes (2018), una de las más altas del mundo.[5]
©️ Dr. Álvaro Vizcaíno Zamora. 2021.
Banco Mundial. (2021). Banco Mundial. DataBank . Obtenido de datos.bancomundial.org/indicator/VC.IHR.PSRC.P5
Morales, A., & Villa y Caña, P. (16 de Junio de 2021). Guardia Nacional, nuevo brazo armado de la SEDENA. Recuperado el Junio de 2021, de eluniversal.com.mx/nacion/guardia-nacional-nuevo-brazo-armado-de-la-sedena
Philippot, G. (2016). Annuaire. Gendarmeries du Monde. Paris: Societé Nationale de l’e Histoire et du Patrimoine de la Gendarmerie.
Vanderwood, P. (2014). Los rurales mexicanos. México: Fondo de Cultura Económica.
Vizcaino Zamora, A. (2018). Gendarmería y otras soluciones para la seguridad pública y la seguridad interior. México: Ubijus.
[1] (Morales & Villa y Caña, 2021)
[2] (Philippot, 2016)
[3] (Vanderwood, 2014)
[4] (Vizcaino Zamora, 2018)
[5] (Banco Mundial, 2021)